Evolusi Pendekatan Anggaran
Monday, 14 February 2011 02:44
Pendekatan penyusunan anggaran di sektor publik mengalami evolusi dari pendekatan tradisional hingga pendekatan-pendekatan modern seperti Planning, Programming Budgeting System (PPBS), zero-based budget, dan Medium Term Expenditure Framework (MTEF).
Pendekatan tradisional dilakukan dengan paradigma yang sangat sederhana, yaitu memandang anggaran sekedar sebagai alat untuk membatasi pengeluaran (belanja) organisasi. Maka, anggaran kemudian disusun berdasarkan items transaksi (belanja) seperti belanja gaji, belanja konsumsi, belanja perjalanan dan sebagainya. Dengan demikian, pendekatan tradisional mempunyai dua ciri, yaitu:
- Bertujuan untuk membatasi pengeluaran kas
- Disusun berdasarkan item transaksi/belanja
Kemudian, pendekatan kinerja muncul untuk mengatasi kelemahan pendekatan tradisional. Disadari bahwa kelemahan utama pendekatan tradisional adalah terlalu berfokus pada pengendalian kas. Hal ini mengakibatkan terjadinya distorsi dalam pencapaian kinerja yang bersifat kualitatif. Maka, pendekatan kinerja lahir dengan tujuan agar organisasi lebih menekankan pada pencapaian kinerja dibandingkan dengan penghematan uang belaka. Untuk tujuan itulah pendekatan kinerja mengelompokkan anggaran ke dalam kegiatan-kegiatan. Setiap kegiatan tersebut memiliki ukuran kinerjanya masing-masing.
Dengan demikian, dapat dirangkum bahwa pendekatan kinerja mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:
- Bertujuan untuk membuat organisasi lebih fokus pada kinerja kualitatif
- Item transaksi/belanja dikelompokkan ke dalam kegiatan-kegiatan
- Memiliki ukuran kinerja untuk setiap kegiatan tersebut
Pendekatan kinerja dengan segala karakteristiknya memiliki pengaruh yang begitu kuat. Kalangan sektor publik seperti menemukan jati dirinya yang selama ini hilang. Sebelum pendekatan ini dikenalkan, banyak pihak bingung membedakan dengan sektor swasta jika ternyata efisiensi biaya tetap menjadi fokus utama. Pendekatan kinerja pun menjadi jawaban karena benar-benar sesuai dengan karakteristik sektor publik yang tidak mengejar profit tetapi tetap mengutamakan kinerja.
Namun, ternyata dalam pendekatan kinerja ini masih terdapat kelemahan. Kegiatan-kegiatan yang dirumuskan dalam pendekatan kinerja ternyata seringkali tidak bersinergi. Maka, lahirlah pendekatan berikutnya yang disebut Planning, Programming Budgeting System (PPBS). PPBS mempunyai kerangka berpikir dan analisis yang ‘memaksa’ agar anggaran disusun secara sistematis berdasarkan rencana strategis seperti visi dan misi, kemudian dikembangkan dengan analisis output dan outcome hingga mencapai sebuah perumusan aktivitas beserta anggarannya.
Dalam sepuluh tahun terakhir, berkembang sebuah pendekatan modern yang dikenal dengan Medium Term Expenditure Framework (MTEF) atau Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM). Ide dari MTEF dipicu oleh kondisi di lapangan, yaitu bahwa sekalipun PPBS telah diterapkan, tetap saja ada kelemahan yang dialami oleh organisasi sektor publik, khususnya pemerintah. Kelemahan utamanya adalah tidak adanya kesinambungan
antarprogram dari tahun ke tahun. Kegiatan memang telah dirumuskan dengan baik melalui pendekatan PPBS, tetapi ketika perspektif waktu diterapkan, seringkali output dari tahun pertama dan output di tahun kedua tidak sejalan. Hal ini terjadi karena output dipikirkan setiap
tahun. Padahal, pada saat outcome dirumuskan, seharusnya output untuk tahun-tahun berikutnya serta anggarannya langsung dipikirkan. Jadi, MTEF sebenarnya adalah kerangka berpikir untuk menjamin bahwa PPBS berjalan dengan baik. Jika pendekatan MTEF ini diterapkan, anggaran akan ditampilkan sekaligus dalam jangka waktu beberapa tahun.
Namun, dalam penerapannya di berbagai pemerintah daerah, penganggaran dengan berbagai pendekatan di atas tetaplah menghadapi tantangan. Terkait dengan prioritas pembangunan, tantangan daerah terletak pada sempitnya kapasitas fiskal yang dimiliki. Seringkali, ruang untuk melakukan terobosan pembangunan menjadi sangat terbatas karena pendapatan yang ada sudah tersedot untuk belanja-belanja yang sifatnya wajib dan rutin, seperti belanja gaji, honorarium dan lainnya.
Tantangan berikutnya pada proses pembahasan yang kadangkala terjebak pada tarik-menarik kepentingan yang berlarut-larut. Hal ini dipicu oleh pemahaman pihak-pihak yang terlibat (khususnya legislatif) terkait hak dan wewenangnya dalam proses penganggaran. Akibatnya, terjadi keterlambatan anggaran.
Tantangan yang lebih mendasar lagi-lagi terkait kapasitas SDM, baik pada level pengambil kebijakan maupun level pelaksana. Kurangnya pemahaman tentang APBD dan juga kurang terlatihnya tenaga pelaksana seringkali menyebabkan distorsi terhadap kualitas APBD yang dihasilkan. Sosialisasi yang memadai untuk seluruh Pengguna Anggaran dan juga pelatihan teknis yang terencana sepertinya akan menjadi solusi untuk tantangan ini.
Pendekatan penyusunan anggaran harus dipahami untuk kemudian diimplementasikan secara tepat. Di samping itu, merumuskan strategi untuk menghadapi berbagai tantangan yang telah dijelaskan pada paragraf-paragraf terakhir sangatlah penting agar pemerintah daerah mampu mengelola keuangannya secara lebih efektif dan efisien.
